民主监督的困惑与思考

潘 度 文

对一件个案的反思

今年广州市“两会”期间，政协委员与职能部门出现了一次短暂交锋。2月17日，在广州市政协会议的小组讨论中，市政协副主席郭锡龄对冰雪灾害期间铁道部的作为提出批评：“这一次有两个部门要批评，一个是气象部门，之前完全没有预计到天气的严重性。不过更严重的是铁道部！”紧接着，郭锡龄列举了铁道部一系列问题，最后说到，“铁道部的人要撤职！”两天后，铁道部新闻发言人王勇平公开表示，对郭副主席的发言“感到惊讶，难以理解”，并逐一批驳郭锡龄提到的“从新疆找内燃机”、“铁路部门未果断停止卖票”等说法。王勇平认为，郭锡龄的“这些话既违背事实又违背常识”。还追问说：“当广大铁路干部职工和广州地区人民群众并肩战斗、奋起抗灾、共渡难关的时候，郭副主席身在何方？”并表示，广州市委的主要领导同志已经明确表示，个别同志极不严肃、极不负责任的公开言论，绝不代表广州市委、市政府，也不代表市人大和市政协。

这次“交锋”在中国的社会公共生活中并不多见。一方是拥有民主监督、参政议政权利的政协委员，另一方是理应接受各方面监督的政府职能部门。前者只是在政协会的小组讨论中即席发言，随后由于倍感压力归于沉默；后者则是通过媒体公开高调回应，不但对委员的观点作了针锋相对的批驳，而且厉声质问委员当时身处何方。这一事件引起了媒体和公众的高度关注和热烈讨论。较普遍的观点是：虽然铁路系统在整个抗击雪灾的过程中做出了艰苦的努力，也取得了一定的成绩，但在面对批评时的强烈反应不仅过分，而且很霸道，缺乏对权利和法治的起码尊重。而作为政协委员的郭锡龄，也许他列举的情况不完全准确，甚至有错误之处，但即便如此，进行民主监督、提出批评意见是他的权利，质疑本身并没有错。他呼吁“铁道部的人要撤职”的言辞，对与不对姑且不论，但至少体现了一个政协委员应有的正义感、责任感和不怕得罪人的精神，是难能可贵的。至于发言人离开被批评的具体事项去质疑批评者个人“身在何方”，更是无理之举。因为不管当时郭副主席身在何方，即便是在家里睡大觉，也不影响其睡醒后照样有批评铁道部履职不力的权利。对于铁道部来说，需要的不是及时反击，而是及时反思！由此透视出，有关政府部门还不适应公众的批评，还不习惯面对公众的意见，更缺少一种面对批评意见的雅量。

随着时间推移，个案将被忘记，但个案暴露出的问题不应被忘记。被监督者之所以会高调回应，对监督者的批评不是虚心接受，或进行解释、澄清，而是针锋相对地批驳，甚至厉声质问监督者；作为监督者的政协副主席不是进一步就被监督者的履职情况进行监督、要求作出说明，而是倍感压力，面对媒体的采访要求只能婉言谢绝，归于沉默。究其原因，主要是政协的民主监督缺乏制度刚性，政协委员行使民主监督权缺乏程序保障，民主监督的法制化、程序化以及相应的责任履行机制不足。因此，进一步推进民主监督的制度建设，尽快完善民主监督的程序机制，对于落实人民政协的民主监督职能，日益显得必要和紧迫。

加强政协民主监督法制化建设意义重大

民主监督作为人民政协三项职能之一，是中国社会主义监督体系的重要组成部分，是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容，在推进社会主义民主政治和构建和谐社会进程中具有十分重要的作用。然而近二十年来，不管是在思想认识领域，还是在实践活动中，民主监督受重视程度及其作用的发挥，远不及政治协商和参政议政。究其原因，主要有主客观两个方面。从主观方面看，社会各界（包括政协组织自身及委员）对政协民主监督的性质、地位、作用等的认识不到位，甚至有人认为它只是一种可有可无的形式，没有实质性的作用。从客观方面看，当前的民主监督缺乏制度化、规范化、程序化，从对象、内容、范围、形式、程序到责任追究等，没有可操作性的规定，其重要性只是在政治层面被强调，在操作层面上尚未得到保障。应当指出，这两个方面其实有着内在联系，其中客观方面制度上的不到位、不健全，制约了人们对民主监督应有作用的认识。因此，要想充分发挥民主监督的作用，需要解决思想认识问题，使监督者、被监督者，乃至全社会高度重视民主监督在国家民主政治建设中不可替代的地位和作用。更重要的是，需要加强民主监督法制化建设，用一套法律制度来规范民主监督活动，保障民主监督权的有序、有效行使。只有思想认识上高度重视，才能引发行动上加强制度建设；只有用制度和法律落实民主监督功能，保障民主监督通过具体的程序机制和责任追究制度得到落实，才能从根本上改变目前民主监督不受重视的现状。因此，加强政协民主监督法制化建设具有实践意义和政治意义上的必要性。

第一，有利于将中共十七大报告的精神真正落到实处。中共十七大报告强调，要加强民主监督制度建设，完善民主监督机制。中共十七大报告将人民民主喻为社会主义的生命，将发展社会主义民主政治作为始终不渝的奋斗目标，明确提出要坚持推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。

第二，有利于保障政协民主监督权的实现。目前的民主监督实践还需要改进和完善。从政协自身看，存在着不愿不敢不善监督的问题：不少委员认为民主监督没有力度，提了也白提，对监督工作缺乏应有的热情；同时，由于信息的不对称，委员们难以正确把握民主监督的重点和方法，履职的水平有待进一步提高。从被监督者看，对民主监督认识不足、重视不够。例如，一些党政部门的领导对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度缺乏深刻理解，认为政协民主监督是“软监督”，听不听都行，对政协的意见、批评和建议采取应付态度，停留在表面上重视，个别人甚至对民主监督有抵触情绪，认为是在挑毛病、出难题，拒绝接受监督。出现这些问题的一个重要原因是，民主监督缺乏刚性的制度保证，没有行之有效的工作机制，民主监督的法制化程度低，原则性要求多，对委员如何履行监督职能，政协组织如何支持、帮助委员履行监督职能，党政部门如何对待和处理政协提出的意见、批评和建议的具体规定少，导致监督工作不仅无法可依，也无章可循。

第三，有利于增强党政机关接受民主监督的主动性、自觉性。中国共产党一直强调民主监督的重要性，支持民主党派、人民团体和无党派人士的监督。但是由于民主监督的制度、机制和程序不够完善，特别是民主监督权的行使缺乏完善的法律保障，民主监督的程序不明确，使民主监督的“刚性”受到影响。面对缺乏刚性的民主监督，一些党政机关及其工作人员对民主监督的约束力和重要性存在认识上的误区。在实践中，民主监督的成效，很大程度上取决于党政机关工作人员，特别是领导干部的认识和态度，随意性大，规范化程序低。只有在制度和程序方面加以完善，充分保障监督权的行使，通过法律形式明确被监督部门的法律责任，才能增强党政机关及其人员接受民主监督的主动性、自觉性，才能使民主监督成为公共权力文化的重要内容。

对民主监督法制化和程序建设的初步探讨

《政协章程》和中央两个“五号文件”对民主监督都作出了原则性的规定，《政协章程》还对民主监督的五项内容作了概括性规定，各地政协工作实践也对民主监督工作做了不少有益的探索，这些都是制定关于民主监督的法律法规的基础和依据。同时，在人大工作方面，已有《代表法》和《监督法》来保障人大代表行使法律监督权。虽然人大和政协的性质不同，人大代表和政协委员的权利义务不同，但两者行使的都是监督权，都是我国民主政治生活的主力军。因此，依据《政协章程》和中央两个“五号文件”精神，参照《代表法》和《监督法》的有关规定，结合政协的性质和工作实际，制定规范民主监督的程序制度，在当前条件下，不仅是必要的，而且也是可行的。待时机成熟时，应当制定专门的有关民主监督的法律。无论是关于民主监督的程序规定，还是将来有关民主监督的专门立法，都需要围绕以下几个有关民主监督的核心问题，着力从规范化、程序化、制度化方面加以落实。

第一，明确民主监督的性质、地位、主体、对象、内容、形式。多党合作和政治协商是我国宪法规定的基本政治制度，民主监督是其中的职能之一，这就决定了它的性质和地位属于基本政治制度的范畴。《政协章程》对监督的主体、对象、主要内容和基本形式有原则性的规定，主体包括参加政协的各单位和各位委员，对象是国家机关及其工作人员，也包括参加政协的各单位和委员自己，特别是对民主监督五个方面主要内容和三种形式需要进一步细化、具体化，既要体现政治性和协商性的要求，又要着力于权力运行的全过程。

第二，明确民主监督法律关系，特别是监督者和被监督者的权利、义务、法律地位等。政协参加单位和委员进行民主监督时要遵守国家宪法、法律法规和《政协章程》的规定，这是他们的义务。从权利来看，要通过制度化和程序化的规定，落实和保障监督者的知情权、参与权、表达权、监督权，同时从制度上使其监督权的行使不受压制和打击报复。政府要严格按照《信息公开条例》的要求公开政务信息，对于政协参加单位和委员提出的内部信息、有关材料共享的要求，除涉及国家机密外，一般应予满足。参加党和政府组织的有关重要会议、调查检查活动，参与接待信访工作。充分保障政协委员在政协会议期间的言论自由,同时鼓励和保障充分的辩论。需要强调的是，落实知情权、参与权、表达权是实现监督权的基础，免受压制和打击报复是实现监督权的保障。对被监督者而言，应当明确提供相关信息的义务（包括一般的信息通报和与被监督事项有关的具体信息），为监督者调取信息提供便利和协助的义务，及时办理和答复提案的义务等。对于监督事项，应当规定合理的办理答复期限、答复途径、方式、内容等。需要明确的是，被监督部门对监督事项进行办理和回复，既是一项义务，同时也是一项权利。这意味着被监督部门既需要对监督事项在法定期限内作出办理和回应，对存在问题的事项及时进行处理，同时，也有权对有关情况进行核实和说明。但这种核实和说明应当尊重监督者的监督权，不得对监督者的言论进行诋毁，更不得进行人身攻击和打击报复。

第三，明确民主监督的相关程序规定。从政协参加单位或委员如何启动民主监督程序，到被监督单位如何受理、办理、答复，应有时限、操作规程、责任主体的具体规定。要建立整合监督信息程序。当前，不少部门直接邀请政协委员担任民主监督员，出现了相关部门与政协委员直接“对口”，监督工作处于事前无报告、事中无研究、事后无反馈的松散状态，从而使本应有组织的民主监督演变为个体行为，有损民主监督的严肃性和准确性。要建立监督信息共享程序，监督意见要报被监督者同级党委和专门监督部门。要建立监督工作激励程序，对于坚持真理，勇于监督，善于监督，在履行职能中做出突出贡献的单位和委员，以及自觉接受民主监督、虚心采纳政协意见、积极改进工作的党政部门予以表彰，以达到典型带动、整体推进民主监督的目的。

第四，明确民主监督的相关法律责任制度。在民主监督中也要贯彻权利与义务对等，责权利相结合的原则，建立责任追究机制。对于滥用监督权的单位和委员一经查实，不仅要解除其委员身份，而且要追究相应的政治上和法律上的责任，涉嫌犯罪的要移交司法；对于压制民主监督权的行为，拖延和推诿相关职责、不接受监督、对监督意见建议不办理、不回复等行为，要追究相关领导和工作人员的政治和法律责任；对于人身攻击和打击报复等行为，应规定相应的民事和刑事责任追究机制。

总之，使民主监督的实体、程序和法律责任走向制度化、程序化、法制化，将是进一步推动民主监督制度完善、充分发挥民主监督优越性、促进我国民主政治建设、推进政治文明的重要举措。在当前情况下，这不仅是必要的，而且也是可行的。

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作者系海淀区政协副秘书长、海淀区监察局副局长、民革北京市委委员

（责任编辑  薄茹）

2008.06.25 李竟先摘自《北京观察》2008年第5期