2015年3月在十二届全国人大三次会议上，本人提交了《关于进一步改进科研经费管理的建议》。鉴于目前基层单位科研人员对科研项目及科研经费管理方面存在的一些实际问题反映出较强烈的意见，本人认为有必要再次建议政府有关部门进一步改进科研项目及科研经费管理办法，提出相应的解决措施，以利于我国科研工作健康顺利发展。

近年来，我国科研经费投入每年以20%的速度增长。不到40年的时间，我国的财政科技投入增长了100倍，这些经费的投入为科技事业和经济发展提供了有力支撑。然而，与持续高增长的经费投入和不断扩大的科研队伍相比，我国的科技产出和成效并不十分显着，科技创新力明显不足，尤其是基础研究中突破性、原创性成果少。科技投入体制机制与新形势、新要求不相适应的问题越来越凸显。国家有关部门为了规范科研经费的管理和使用，近年陆续发布了一系列政策措施，如《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项科研经费管理办法若干规定的通知》（财教[2011]434号）、《教育部关于进一步贯彻执行国家科研经费管理政策加强高校科研经费管理的通知》（教财〔2011〕12号），近年又出台《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案》。特别是2014年新出台了《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发（2014年）11号文件）。这些政策措施对于加强科研经费管理、严格财务制度和防止科技腐败起到了积极的作用。

但是，科研经费管理的根本目的是为了更好地提高科研经费的使用效率，调动广大科技人员的积极性，促进我国科技自主创新的发展。因此，一方面要严格执行国家财务管理制度的有关规定，从制度上杜绝腐败和浪费；另一方面要按照科研工作的规律使用和管理科研经费，让广大科技人员更有效地使用科研经费，发挥科研经费的保障和激励作用，调动广大科技人员的积极性，促进科技自主创新的发展。从这个角度来衡量，目前我国科研经费管理制度的改革还存在不少问题，还没有完全解决好为科研工作服务和尊重科研工作规律的问题。这些存在问题束缚了我国科技自主创新的发展，需要进一步加以解决。

1、加大对自由探索型基础研究项目的支持力度

基础研究是原始创新的源泉，是发展高新技术和新兴产业的基础，是提升自主创新能力尤其是原始创新能力的保证，是实施创新驱动发展战略的前提，对推动我国科技、经济与社会的发展具有重要的战略性意义。

重视和加强基础研究已经成为当今世界各国科学技术发展的战略重点。主要发达国家的基础研究经费占R&D总经费的比重多在10%-20%之间，例如美国对基础研究的投入占美国研发经费的比重基本稳定在15%-20%，日本则在12%-17%之间，德国和法国稳定在20%左右，而一些发展中大国，基础研究经费占R&D经费的比重也多超过15%，如俄罗斯和南非的比重在18%左右。相比之下，我国基础研究经费还长期在5%左右徘徊，反映出我国在R&D活动中知识创造和原始性创新活动比重偏低。另外，主要发达国家基础研究经费与GDP的比值多在4‰以上，一些发展中大国和转型国家也多在1.5‰-2.5‰之间，而我国基础研究投入与GDP的比值多年停留在0.5‰-0.7‰之间，也说明我国基础研究投入的规模相对于国家经济总量还处在较低水平。基础研究投入少导致我国科学技术领域的创新性成果少，特别是有重大意义的原创性成果少。基础研究经费多年在较低水平徘徊，反映出我国政府对基础研究还没有引起足够的重视。

在我国基础研究项目中，自由探索型基础研究占有重要地位，它们主要集中在国家自然科学基金项目，也有部分部委（如教育部、中科院）和部分省市设有自然科学基金或其他基础研究项目，但支持力度相对较小。这种自由探索型基础研究项目可以充分开拓科研工作者的研究思路，调动更多的科研人员从事创新性研究的积极性，提高我国科学技术研究的创新性，同时可以显着促进创新人才的培养。国家自然科学基金在自由探索型基础研究项目方面已经积累了丰富的经验，充分显示出其优越性，受到广大科研人员的欢迎。但是，无论是与世界发达国家相比，还是与近年我国科研经费的增长幅度相比，我国基础研究的投入仍然显着偏低，特别是自由探索型基础研究项目不仅数量偏少，而且投入偏小，致使许多从事基础研究的科研工作者虽有较好的想法，却很难拿到项目，科研经费难以满足开展基础研究和培养研究生的需要。

建议：国家要加强对基础研究重要性的认识，逐年增加对基础研究的投入，使基础研究经费占R&D经费的比重和占GDP的比重赶上国际平均水平。建议加强对自由探索型基础研究项目的支持。国家自然科学基金委要进一步加大对自由探索型基础研究项目的投入，适当提高项目资助率和每个项目的资助强度，以利于调动更多的科技人员参与基础研究的积极性。有关部委和省市也要结合自己的特点加强对基础研究项目的支持力度。国家自然科学基金多年来坚持的自由申请、通信评议等做法相对来说具有较好的公正性，获得了广大科技工作者的普遍好评，当前要进一步提高专家库队伍的素质和诚信度，以提高评审结果的准确性和说服力。而对于需要答辩的国基重点项目、杰出青年基金项目等，则要研究如何防止答辩人“拉票”等不良现象，以提高评审的客观公正性。

2、改进重大重点科研项目的申报与管理

国家和各级政府都设有各种重大重点项目，这些项目动辄几百万、几千万，甚至上亿，集中了大量科研经费。重大重点项目无疑对国家或地方的科技、经济和社会发展有着重要的作用，但正是这些项目，往往容易滋生腐败。其主要原因之一是这类项目的申报和评审立项缺乏公开、公平、公正，常常是以某些单位或知名专家牵头，联合几个合作单位向主管部门进行申请，申报和立项过程缺乏公开性。有的人为了拿到这类项目，多方活动，甚至不惜冒险行贿；有的管理人员接受贿赂，贪污腐败；有的中介公司也从中渔利。这些项目不仅在立项时成为科技腐败滋生之地，在立项后往往也完成得不好，严重影响了国家科学技术的发展和科研经费的使用效果。

建议：重大重点项目的申报必须公开、公平、公正，杜绝暗箱操作，严防腐败。要防止少数人控制和瓜分重大重点项目的现象，让更多的科研人员有机会参与重大重点项目的研究，使我国的科技创新能持续均衡地发展。从国家到各级地方科研管理部门，均应通过严格的资质评审择优建立政府监督下的第三方科研项目管理及评价机构，通过第三方机构对各类项目的申报、执行、结题验收以及后绩效考核等进行全面的评价，再从已完成且综合评价优秀的项目中选出具有较好应用前景或有特殊应用领域的项目给予进一步的滚动支持。

在科技计划管理中，要将项目评审、经费分配和经费管理过程向公众公开，充分发挥互联网与媒体的作用，构建科研项目信息共享管理平台，提高经费管理的公开性和透明度，使科研项目有底可查、有据可依、公开透明、经得起审查。进而打破部门疆界，避免具有相同研究内容与研究目标的项目在不同部门进行重复申报。 

3、在大力支持新兴学科研究的同时，加大对传统产业转型升级研究的支持力度

当前，我国对于新兴学科的研究非常重视，投入了大量经费，吸引了大批研究人员踊跃研究新兴学科和边缘学科的科学技术问题，这对于发展我国的高新技术是完全必要的。但是，对于传统学科和传统产业的转型升级研究相对重视不够。传统学科和传统产业目前在我国经济中仍占有主要地位，用高新技术对它们进行改造促进其转型升级，对我国经济的发展具有显着的现实意义。新兴学科和新兴产业的研究代表当前的发展方向，更具新颖性，更易出高水平论文和成果，因而更能引起研究人员和管理部门的重视，有更多的申报和立项的机会。而传统学科和传统行业领域的科学技术问题往往不受人重视，科研项目和科研经费都较少，也不容易出高水平论文，因而不易获得资助。但是目前我国大部分国民生产总值的贡献都来自于传统产业，而且目前传统产业的升级改造还有很长的路要走，还有大量的科学技术问题需要进行研究解决，还有许多产业转型升级的前瞻性科学技术问题值得认真探索，因而应该大力加强这方面的研究。

建议：合理调整科研项目支持的学科与产业结构，使新兴学科与传统学科、新型产业与传统产业均衡发展，有机结合。高新技术和新兴产业的发展要与传统产业的转型升级紧密结合，为传统产业的转型升级服务，促进传统产业的发展，同时通过与传统产业相结合促进高新技术和新兴产业在当前取得更多的经济效益和社会效益。

4、科研经费管理应遵循科研活动的规律

科研工作具有自身的规律性，对科研的管理也必须遵循科研活动的规律。目前从国家到地方的科研项目对科研经费的预算、执行到结算都存在违背科研工作规律性的问题。例如，在做科研项目经费预算时，科技管理部门人为地规定了各种经费（如仪器设备费、原材料费、分析测试费、燃料动力费、差旅费、资料费，等等）支出的范围、标准等，要求项目负责人严格按规定预算开支，还要求列出计算依据，包括需要进行多少次试验，每次实验要用多少经费；需要什么原材料、每种原材料的单价、所需要的数量及原材料总经费；项目执行期间需要去哪里出差，多少人次，需要多少经费；要参加什么会议，每次会议的经费，等等。科研是一种探索性工作，搞科研不是搞生产，不确定因素很多，实际上是不可能这样精确预算的，任何人也不可能精确预算出为了解决某个科学问题需要耗费多少原材料，需要做多少次试验，需要用多少电，出多少次差，等等。科学提倡的是实事求是，但科研人员却要在一开始申报项目的时候被迫做这些不切实际的预算。更严重的是，这样做出的预算，在项目执行过程中还一般不予调整；确需调整的，也只能在规定的幅度内履行复杂的相关程序才能进行。到项目结题验收时，每一项财务支出都必须与预算一致，否则财务专家可以对项目“一票否决”。这种违反科研规律的不切实际的经费预算、执行和结算方法，至今仍在严格执行。事实上，科学研究不是搞生产，它具有探索性和不确定性，不可能进行精确的预算，科研过程中根据研究进展的具体情况和合理需要，对经费使用进行适当调整也是不可避免的。对科研经费的预算和使用必须符合科研工作的客观规律，过于僵化的规定和不合理的要求必然会妨碍科研活动的正常开展。

科研经费管理违背科研工作客观规律的另一个例子是拨款方式。以广东省为例，近几年每年的科研经费要到5-6月份才能下达，到年底要将剩余经费收回国库，第二年5-6月份再次下达（如果项目没有到期的话），年底再次收回。对高校来说，7-8月恰逢暑假，实际上能使用经费的时间不到半年。科研工作是有连续性的，每年只有不到半年的时间使用经费，对科研工作的不利影响是可想而知的。科研工作需要用钱时无法使用，而在不到半年的时间内要将全年的经费使用出去，又难免会造成使用不合理或浪费等现象。

还有一个问题是对项目结余经费的处理问题。项目存在结余经费是一种正常现象，过去的做法是允许项目承担单位和项目负责人留用作为项目后续研究或新探索的研究用，这本来是符合科研工作规律的。但是，近几年政府财政管理部门却规定项目经费在结题时必须“清零”，结余经费必须上交国库，不允许承担单位和项目负责人留用，于是造成科研人员年终突击花钱的怪象，导致经费使用不当和浪费的恶果。

建议：（1）鉴于科研工作特有的探索性、不可预见性、连续性等特点，在经费预算、项目执行和结题过程中应赋予科研经费更多的弹性和调整区间。项目在进行申报时应减少不切实际的计算，简化经费预算申报程序，在合理的范围内给予科研人员更大的自由度。在项目执行过程中，应允许承担单位与项目组根据具体情况对经费支出进行合理的调整，使之更加符合科研项目实际支出需要，只在达到一定金额和比例或者特殊调整时才需要报科技和财政主管部门批准。原则上在课题经费预算总额控制范围内，对科研经费特别是直接经费的内部结构、比例关系不做硬性的或“一刀切”的规定。

（2）科研经费应在评审立项后一次性或分年度按时拨付给项目承担单位，以保证项目正常进行。取消年底将经费收回国库的做法。

（3）鼓励科研人员厉行节约，杜绝浪费，改变年底突击花钱和大手大脚、花光用光的现象。科研人员在保证完成课题目标的前提下节余的科研经费，在不超过一定比例（例如20%）的情况下，允许课题组留做后续研究和进一步创新研究的经费。

5、以人为本，充分调动科研人员的积极性

科学技术是第一生产力，而人是生产力的第一要素，因此，人是科研活动中最重要的因素，科研工作必须充分调动科研人员的积极性。但是，目前我国科研经费的有关规定却无法体现调动科研人员的积极性。经费的80 %左右是用来购买仪器设备、支付材料费、测试费、会议费和出差费等，只有10-20 %是用于支付研究生补贴、临时聘用人员工资和专家咨询费，而作为项目负责人及主要完成人员的科研人员却不能领取补贴。这些科研人员，从项目的申报、立项到具体实施和结题验收，无不凝聚了他们的智慧和汗水，无不体现出他们的创造性工作，他们是科研工作的主力，竟连通过自己劳动获取应有报酬的权利都没有。这无疑会使科研人员的积极性大大受挫。若不是评职称、考核和人才培养的需要，多数教授是不愿意拿纵向项目，而更愿意拿横向项目的。高校的教师不能领取科研补贴或人工费的主要理由是他们是领取工资的，这是一种误解。实际情况是，学校对高校教师在科研方面的工作量并无硬性规定，教师主要是根据国家的需要、培养学生的需要和自己的兴趣去申请科研项目和从事科学研究，有的老师能力强，积极性高，承担了较多的科研任务，根据多劳多得的原则领取较多的人工费，是符合社会主义原则的，是有利于调动这些教师从事科学研究的积极性的，是有利于国家科学技术的发展的。

建议：各级政府的科研项目经费中应包括不超过30%的人工费，用于支付参加项目研究的科研人员、研究生的补贴和临时聘用人员的工资。人工费的比例可根据项目的性质、项目经费的多少等进行调整，经费多的项目、固定资产投资大的项目，人工费比例可适当减少。

6、把科研人员从沉重的报销负担中解放出来

科研经费繁复的报销手续占用了科技人员大量的时间，成为科技人员的一项沉重的负担，严重影响了科技人员从事科学研究的积极性。为了严格科研经费管理，有关部门制订了许多规定，其中包括越来越严格的报销规定。科研人员不但要进行科学研究，还要花费大量时间购买仪器设备、原材料、出差等，还不得不花费大量时间应对经费报销的繁文缛节。例如，发票的真假要你自行查实；光有发票还不能报销，还必须有刷卡凭据，网上购买的材料要提供网上消费的证明；差旅费不仅要有往返机票，还要有登机牌、住宿发票等，缺一不可；出差时半夜十二点到达也不能报销出租车费，等等。各种各样的繁琐规定，要科研人员提供各种证明材料，设定各种各样的方式限制报销，不仅把科研人员逼成了财务人员，有时还把科研人员当成了贪污腐败嫌疑人。到项目结题验收时，大量的财务票据复印件需要科研人员自行准备，以提供给管理部门指定的经费审计部门进行审计。审计部门不仅要看你的票据是否真实，报账过程是否符合规定，还要看你的经费使用情况是否与申报预算一致。如不一致，则不予通过。此外，项目的审计往往是在项目经费结算清零后进行的，项目负责人还得自行负担审计费。项目召开验收会时，财务专家还可以“一票否决”，即使你的项目在技术上完成得再好也无济于事。总之，目前的科研项目经费管理特别是报销的繁琐规定，严重影响和打击了科研人员的积极性，引起了广大科研人员普遍的不满。

建议：加强科研经费的科学管理，尽力简化科研经费报销手续，减少报销过程中不合理的规定和限制，努力使科研人员将精力集中在项目实施的科学技术研究上，少把精力放在科研经费的使用报销上，让科研人员从繁琐的财务报销中解放出来。